СТ 4 НК РФ.
1. Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налогов и сборов и в области таможенного дела, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, если иное не предусмотрено настоящей статьей.
2. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, его территориальные органы, а также подчиненные федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области таможенного дела, таможенные органы Российской Федерации не имеют права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов, сборов, страховых взносов.
3. Правительство Российской Федерации вправе в 2020 году издавать нормативные правовые акты, предусматривающие в период с 1 января до 31 декабря 2020 года (включительно):
1) приостановление, отмену или перенос на более поздний срок мероприятий налогового контроля, в том числе проверок полноты исчисления и уплаты налогов в связи с совершением сделок между взаимозависимыми лицами, а также приостановление течения сроков, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе сроков назначения (проведения) проверок, на период приостановления или переноса указанных мероприятий налогового контроля;
2) продление установленных настоящим Кодексом сроков уплаты налогов (авансовых платежей по налогам), в том числе предусмотренных специальными налоговыми режимами, сборов, страховых взносов;
3) продление установленных законодательством субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами муниципальных образований о местных налогах и сборах сроков уплаты авансовых платежей по транспортному налогу, налогу на имущество организаций и земельному налогу;
4) продление сроков представления в налоговые органы налоговых деклараций (расчетов), бухгалтерской (финансовой) отчетности и (или) иных документов (сведений);
5) продление сроков направления и исполнения требований об уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, а также сроков принятия решений о взыскании налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов;
6) дополнительные основания предоставления в 2020 году отсрочки (рассрочки) по уплате налогов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, изменение порядка и условий ее предоставления;
7) основания и условия неприменения или особенности применения способов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов;
8) основания и условия неприменения ответственности за непредставление (несвоевременное представление) в налоговые органы налоговых деклараций (расчетов), бухгалтерской (финансовой) отчетности и (или) иных документов (сведений).
4. Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе в 2020 году издавать нормативные правовые акты, предусматривающие в период с 1 января до 31 декабря 2020 года (включительно) продление сроков уплаты налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, указанными в подпунктах 1 - 3 и 5 пункта 2 статьи 18 настоящего Кодекса, а также продление установленных законодательством субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и нормативными правовыми актами муниципальных образований о местных налогах и сборах сроков уплаты региональных и местных налогов (авансовых платежей по налогам) и торгового сбора в случае, если указанные сроки не продлены в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи либо если в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи предусмотрены более ранние сроки их уплаты.
В случае, если в соответствии с настоящим пунктом сроки уплаты налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов (авансовых платежей по налогам), торгового сбора продлеваются для отдельных категорий налогоплательщиков, при принятии указанных в настоящем пункте нормативных правовых актов и установлении критериев определения этих категорий налогоплательщиков учитываются следующие показатели: основные виды экономической деятельности, которые осуществляют налогоплательщики по состоянию на 1 марта 2020 года; данные, содержащиеся в реестрах, ведение которых осуществляет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, в налоговой или бухгалтерской (финансовой) отчетности.
В случае определения указанных категорий на основе иных критериев уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации формирует соответствующий перечень налогоплательщиков с указанием их идентификационных номеров, который направляется в налоговый орган по субъекту Российской Федерации в электронной форме.
5. Правоотношения, возникающие в период действия нормативных правовых актов, указанных в пунктах 3 и 4 настоящей статьи, регулируются законодательством о налогах и сборах с учетом особенностей, предусмотренных указанными нормативными правовыми актами.
Комментируемая статья 4 Налогового кодекса РФ посвящена подзаконным актам, участвующим в регулировании налоговых отношений.
Несмотря на то что законодательные акты выступают основными источниками налогового права, при регулировании налоговых отношений не обойтись без подзаконных актов, принимаемых органами исполнительной власти в развитие законодательства о налогах и сборах.
Еще недавно, в 1990-е годы, подзаконные акты фактически были центром, сердцевиной нормативно-правового регулирования налоговых отношений в Российской Федерации. Действовавшие в тот период законы Российской Федерации о налогах устанавливали самые общие начала правопорядка в налоговой сфере, опускали "детали" налогового регулирования, изобиловали отсылочными нормами. Налоговый закон фактически утрачивал качества акта прямого действия: он не был самоисполним и для его применения требовалось принятие подзаконных актов.
Подзаконными актами регулировались практически все аспекты налогообложения и активно восполнялись пробелы налогового законодательства. В то время указами Президента РФ регулировались наиболее важные вопросы, не урегулированные налоговым законом, вплоть до введения новых налогов ("указное налоговое право"), а инструкциями налогового ведомства (в то время - Госналогслужбы) "прописывались" основные элементы налога. Налоговые нормы могли содержаться в инструкциях и письмах Госналогслужбы.
Само "налоговое законодательство" понималось в тот период времени как совокупность не только собственно законов о налогах, но и многочисленных подзаконных актов, принимаемых по налоговым вопросам Президентом РФ, Правительством РФ и налоговым ведомством.
С принятием Налогового кодекса РФ в 1999 г. отношение к подзаконным актам кардинальным образом изменилось. Сам Налоговый кодекс РФ стал применяться при регулировании налоговых отношений как акт прямого действия. Любые неясности, неточности, пробелы в налоговом законе должны отныне истолковываться в пользу налогоплательщика.
После введения в действие Налогового кодекса РФ подзаконные акты могут приниматься для регулирования налоговых отношений только по прямому предписанию, содержащемуся в Налоговом кодексе РФ или ином акте законодательства о налогах и сборах.
Еще одно требование законодательства, существенным образом ограничивающее подзаконное нормотворчество в налоговой сфере, состоит в том, что подзаконные акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Это требование законодательства о налогах и сборах было прокомментировано Конституционным Судом РФ, указавшим на то, что подзаконные акты не могут допускать ограничения прав или возлагать на налогоплательщика дополнительные обязанности по сравнению с тем, как они определены законом (Определение КС РФ от 05.11.2002).
В комментируемой статье Налогового кодекса РФ четко очерчен круг субъектов, наделенных нормотворческими полномочиями в налоговой сфере. На федеральном уровне правом принимать подзаконные акты, содержащие налоговые нормы, наделены Правительство Российской Федерации и два федеральных органах исполнительной власти - Министерство финансов Российской Федерации и Федеральная таможенная служба, которые принимают нормативные правовые акты в форме приказов. При этом ФТС России может принимать нормативные правовые акты, содержащие налоговые нормы, только по вопросам таможенных платежей и контроля за таможенной стоимостью.
Орган публичной власти, наделенный Налоговым кодексом РФ полномочиями принимать нормативные акты, регулирующие налоговые отношения, обязан облекать создаваемую им налоговую норму в должную правовую форму (для Правительства РФ - постановления, для Минфина России и ФТС России - приказы).
Особо следует упомянуть, что Налоговый кодекс РФ (ст. 4) лишил Федеральную налоговую службу и ее территориальные органы права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов и сборов.
Лишены права принимать нормативные правовые акты, регулирующие налоговые отношения, территориальные органы ФНС России, а также территориальные таможенные органы (региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты).
Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 установлен прямой запрет на включение нормы, в том числе налоговой, в различного рода инструкции, письма, телеграммы и иные правовые акты, разъясняющие нормы или доводящие их до сведения граждан и организаций.
Вплоть до настоящего времени в целях нормативно-правового регулирования продолжают использоваться отдельные "старые" подзаконные акты, изданные еще до принятия Налогового кодекса РФ. Они продолжают действовать в качестве юридических переживаний в той части, в которой они не противоречат действующему законодательству о налогах и сборах.
В соответствии с трехуровневой системой законодательства о налогах и сборах подзаконные акты, регулирующие налоговые отношения, также формируются на федеральном, региональном и местном уровнях. В соответствии с положениями комментируемой статьи 4 НК органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции могут издавать нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и со сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах, то есть законодательство РФ о налогах и сборах, законы субъектов РФ о налогах и сборах и нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами местного самоуправления о местных налогах и сборах.